当前，我国城市发展步入了增量建设与存量更新并行的关键阶段。在未来一段时间里，城市改造更新的任务愈发繁重，成为城市发展进程中的核心议题。
有力有序推进重点任务
城市更新对城市发展模式转变、推动经济高质量发展以及满足民众需求意义非凡。住房城乡建设部数据显示，2024 年我国实施城市更新项目超 6 万个，完成投资约 2.9 万亿元，成效逐步显现。410 多个城市组建城市更新工作领导小组，21 个城市设立城市更新局，12 个省份建立省级督导机制，7 个省将城市更新纳入省级政府绩效考核，10 个省分层次开展省级城市更新试点。297 个地级及以上城市全面开展城市体检，310 多个城市编制城市更新专项规划，16 个省建立城市更新项目库，各地不断优化建设工程审批管理流程。
展望未来，各地需秉持目标导向和问题导向，有力、有序、有效地推进城市更新重点任务。更新改造任务应分类有序开展，依据任务的轻重缓急，遵循短期消除安全隐患、中期更新老化设施、长期完善设施功能的思路，组织开展城市基础设施提升改造行动。优先推进关乎重大公共安全和重要民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等工程建设，稳步推进老旧街区（老旧厂区）转型提质、城市公共服务功能提升等工程。
住房城乡建设部部长倪虹指出，2025 年将从五个方面大力推进城市更新：
秉持 “先体检、后更新，无体检、不更新” 原则，构建城市体检与城市更新一体化推进机制。查找民众生活中的痛点问题，找出制约城市竞争力、承载力和可持续发展的短板，将体检出的问题作为更新改造的重点。
深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式及政策法规体系。
策划实施一批城市更新改造项目，全面完成 2000 年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出的老化燃气管道更新改造，基本消除县级城市建成区黑臭水体。持续推进完整社区建设、既有建筑改造利用、老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生与发展工程。鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。
构建城市管理新模式，完善 “一委一办一平台”，推动城市管理融入基层治理，形成智慧高效的治理新体系，提升城市管理的科学化、精细化、智能化水平。
以 “新城建” 为引擎打造高水平 “数字住建”，系统推进数字家庭、智慧住区、房屋建筑管理智慧化、城市运行管理服务平台、智能化市政基础设施建设改造等任务，全方位提升数字化、网络化、智能化水平。
持续加大资金支持力度
城市更新规模庞大、涉及面广。以城市关键的 “里子工程”—— 地下管网建设改造为例，预计未来 5 年需改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量近 60 万公里，投资总需求约 4 万亿元。
国家发展改革委相关负责人刘苏社表示，一揽子增量政策明确要强化城市更新的重点建设。国家发展改革委将持续统筹各类资金，提前规划相关项目清单和投资计划，加快推动符合条件的项目开工。同时，健全完善可持续的更新改造机制，积极推进城市基础设施提升改造，尽快补齐城市基础设施短板，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，培育新的经济增长点。当前，我国城市地下管网资金需求大，众多项目已成熟。
国家将优先支持一批城市更新重点项目。刘苏社介绍，2023 - 2024 年，国家发展改革委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金超 4700 亿元，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。未来几年，城市更新依旧是政府投资重点，2025 年将继续加大投入。
在 2024 年 10 月底前下达的 2025 年 1000 亿元 “两重” 项目清单和 1000 亿元中央预算内投资计划中，城市更新占一定比例，主要用于城市燃气、供排水、供热等管网建设，重点支持人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，以及在建工程和 2024 年四季度可开工项目，解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题。同时，继续统筹加大中央预算内投资对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度，并研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。
积极探索创新融资模式
城市更新蕴含巨大市场潜力，但项目投资额大，仅靠政府投资远远不够，必须建立多元化投入机制，大力吸引民间资本参与。刘苏社介绍，对于市场化程度高、经营属性强的领域，要完善投入机制、提高投入效率，充分发挥市场机制作用；对于回报水平适中、社会资本有投资意愿的领域，要充分发挥政府和社会资本合作新机制（PPP 新机制）以及基础设施不动产投资信托基金（REITs）等作用，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造模式。
住房城乡建设部有关负责人称，2024 年各地积极创新多元化城市更新投融资机制。12 个省设立专项资金用于奖补或贷款贴息，12 个省发行专项债近 1000 亿元用于各类更新改造，部分地方完善税费减免政策。各地积极争取金融信贷支持，拓宽征信方式、延长贷款期限。28 个城市设立城市更新基金，总资金规模达 4550 亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等方式吸引社会资本投入。
在构建城市更新多元投融资机制过程中，部分地方加大地方政府资金投入。如江苏省出台《江苏省 “城新贷” 财政贴息实施方案》，对城市更新重点领域和建筑市政基础设施领域设备更新中长期贷款给予总计 4 亿元的 1 个百分点省级财政贴息。重庆市发行政府专项债支持城市更新，如渝中区 2021 - 2023 年共发行城市更新专项债包 13 个、发债总额 83.3 亿元，撬动区域固定资产投资约 120 亿元，形成投资拉动力。
还有一些地方组织金融机构、社会资本多渠道融资。如河南省整合多种金融工具支持城市更新，出台《关于金融支持城市更新行动的意见》，2024 年上半年，通过金融机构预审的城市更新项目 114 个，88 个项目获得金融机构批复，累计投放贷款 216.62 亿元。江西省引导开发性、政策性金融机构支持城市更新。江苏省南通市设立城市更新资金超市。
中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌认为，要注重激发社会多元主体的内生动力，共同推进城市更新。构建好政府、市场与社会多元主体间的责任、权利和资金共担机制，统筹利用各方资金资源参与城市更新。结合近期 “两重”“两新” 等相关政策，发挥财政资金的引导和撬动作用，鼓励市场化手段促进多方合作，探索融资模式和金融服务 “工具包”，激励社会资本积极投入和深度参与城市更新。可通过资金奖补、金融支持、税收优惠、流程简化、打通障碍等激励政策，鼓励产权主体、使用主体等自主更新，鼓励运营主体提前介入城市更新。
在中国城市发展规划设计咨询有限公司首席规划师杨一帆看来，构建政府、市场与市民间的资金共担机制，需遵循市场基本规律，建立保障每个合法主体合理权益的长效机制，以稳预期促参与。各城市应因地制宜创新探索，在划定城市更新单元、确定实施主体、构建建设与运营模式等过程中，充分考虑城市各要素的社会价值和经济属性，研究价值兑现路径，实现社会效益与经济效益双赢。
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